Как предотвратить катастрофу и обеспечить стабильность в многополярном мире
Международная система находится на историческом переломе. По мере того, как Азия продолжает свое экономическое восхождение, два столетия западного господства над миром, сначала при Pax Britannica, а затем при Pax Americana, подходят к концу. Запад теряет не только свое материальное господство, но и свое идеологическое господство.
Во всем мире демократии становятся жертвами нелиберализма и популистских разногласий, в то время как растущий Китай, которому помогает воинственная Россия, стремится бросить вызов авторитету Запада и республиканским подходам – как к внутреннему, так и к международному управлению.
Президент США Джо Байден привержен обновлению американской демократии, восстановлению лидерства США в мире и сдерживанию пандемии, которая привела к разрушительным человеческим и экономическим последствиям.
Но победа Байдена была непростой задачей; по обе стороны Атлантики гневный популизм и нелиберальные соблазны не утихнут. Более того, даже если западные демократии преодолеют поляризацию, отбросят нелиберализм и осуществят экономический подъем, они не предотвратят наступление мира, который будет одновременно многополярным и идеологически разнообразным.
История ясно показывает, что такие периоды бурных перемен сопряжены с огромной опасностью. Действительно, борьба великих держав за иерархию и идеологию регулярно приводит к крупным войнам.
Чтобы предотвратить такой исход, необходимо трезво признать, что либеральный порядок под руководством Запада, возникший после Второй мировой войны, не может обеспечить глобальную стабильность в XXI веке. Ведется поиск жизнеспособного и эффективного пути вперед.
Лучшее средство обеспечения стабильности в XXI веке – это глобальный концерт крупных держав. Как показала история Европейского концерта XIX века – его участниками были Великобритания, Франция, Россия, Пруссия и Австрия – руководящая группа ведущих стран может обуздать геополитическую и идеологическую конкуренцию, которая обычно сопровождает многополярность.
Концерты обладают двумя характеристиками, которые делают их подходящими для меняющегося глобального ландшафта: политическая инклюзивность и процедурная неформальность. Инклюзивность концерта означает, что он усаживает за стол переговоров геополитически влиятельные и могущественные государства, которые должны быть там, независимо от типа их режима. Тем самым он в значительной степени отделяет идеологические разногласия по поводу внутреннего управления от вопросов международного сотрудничества.
Неформальность концерта означает, что он избегает обязательных и подлежащих исполнению процедур и соглашений, что четко отличает его от Совета Безопасности ООН. СБ ООН слишком часто служит публичным форумом для выяснения отношений и регулярно парализуется из-за споров между его постоянными членами, обладающими правом вето.
Напротив, концерт предлагает частную площадку, в которой достижение консенсуса сочетается с уговорами и ухищрениями, что необходимо, поскольку у крупных держав будут как общие, так и конкурирующие интересы. Предоставляя средство для подлинного и устойчивого стратегического диалога, глобальный концерт может реально приглушить и урегулировать неизбежные геополитические и идеологические разногласия.
Глобальный концерт будет консультативным органом, а не органом принятия решений. Он будет решать возникающие кризисы, но при этом гарантировать, что неотложные проблемы не вытесняют важные, и обсуждать реформы существующих норм и институтов.
Эта руководящая группа поможет разработать новые правила поведения и заручиться поддержкой коллективных инициатив, но оставит оперативные вопросы, такие как развертывание миротворческих миссий, оказание помощи при пандемии и заключение новых климатических соглашений, на усмотрение ООН и других существующих органов.
Таким образом, участниками концерта будут согласованы решения, которые затем можно будет принять и реализовать где-то еще. Он будет стоять на вершине международной иерархии и поддерживать ее, а не вытеснять нынешнюю международную архитектуру, поддерживая диалог, которого сейчас не существует.
ООН слишком велика, слишком бюрократизирована и слишком формалистична. Встречи на высшем уровне G-7 или G-20 могут быть полезны, но даже в лучшем случае они крайне неадекватны, отчасти потому, что так много усилий идет на торги по поводу подробных, но часто анодированных коммюнике.
Телефонные звонки между главами государств, министрами иностранных дел и советниками по национальной безопасности носят слишком эпизодический характер и часто ограничены по своему охвату.
Формирование консенсуса крупных держав по международным нормам, которыми руководствуется государственное управление, признание как либеральных, так и нелиберальных правительств законными и авторитетными, продвижение общих подходов к кризисам – Европейсикй концерт опирался на эти важные нововведения для сохранения мира в многополярном мире. Опираясь на уроки своего предшественника в XIX веке, глобальный концерт XXI века может сделать то же самое.
Концертам действительно не хватает уверенности, предсказуемости и исковой силы союзов и других формализованных договоров. Но при разработке механизмов для сохранения мира в условиях геополитической нестабильности политики должны стремиться к работоспособному и достижимому, а не к желаемому и к невозможному.
Глобальный концерт XXI века
В глобальном концерте будет шесть участников: Китай, Европейский Союз, Индия, Япония, Россия и США. Демократии и недемократии будут иметь равный статус, и участие в концерте будет зависить от власти и влияния, а не от ценностей или типа режима.
Участники концерта в совокупности представляют примерно 70% как мирового ВВП, так и мировых военных расходов. Включение этих шести тяжеловесов в ряды концерта придаст ему геополитическое влияние и не позволит ему превратиться в громоздкую переговорную площадку.
Другие страны будут отправлять постоянных представителей высшего дипломатического ранга в постоянную штаб-квартиру глобального концерта. Хотя они не будут официальными членами концерта, четыре региональные организации – Африканский союз, Лига арабских государств, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Организация американских государств (ОАГ) – будут иметь постоянные представительства в штаб-квартире концерта.
Эти организации предоставят своим регионам представительство и возможность помочь в формировании повестки дня концерта. При обсуждении вопросов, затрагивающих эти регионы, участники концерта будут приглашать делегатов из этих органов, а также будут приглашать избранные страны-участники присоединиться к собраниям.
Например, будучи участниками концерта для разрешения спора на Ближнем Востоке, они могли запросить участие Лиги арабских государств, ее соответствующих членов и других вовлеченных сторон, таких как Иран, Израиль и Турция.
Глобальный концерт будет избегать кодифицированных правил, вместо этого полагаясь на диалог для достижения консенсуса. Подобно Европейскому концерту, он будет отдавать предпочтение территориальному статус-кво и взгляду на суверенитет, который исключает, за исключением случаев международного консенсуса, использование военной силы или других инструментов принуждения для изменения существующих границ или свержения режимов. Этот относительно консервативный исходный уровень будет стимулировать поддержку со стороны всех членов.
В то же время концерт станет идеальной площадкой для обсуждения воздействия глобализации на суверенитет и потенциальной необходимости лишения суверенного иммунитета тех наций, которые участвуют в определенных вопиющих действиях. Эти действия могут включать в себя совершение геноцида, укрывательство или спонсирование террористов или серьезное обострение климатических изменений из-за уничтожения тропических лесов.
Таким образом, глобальный концерт сделает упор на диалоге и консенсусе. Однако руководящая группа также признает, что великие державы в многополярном мире будут руководствоваться реалистической озабоченностью по поводу иерархии, безопасности и преемственности режимов, что сделает разногласия неизбежными.
Члены оставляют за собой право предпринимать односторонние действия, в одиночку или через коалиции, когда они считают, что их жизненно важные интересы находятся под угрозой. Однако прямой стратегический диалог сделает неожиданные шаги менее распространенными и, в идеале, односторонние действия – менее частыми.
Например, регулярные и открытые консультации между Москвой и Вашингтоном могли бы вызвать меньше трений по поводу расширения НАТО. Китаю и Соединенным Штатам лучше напрямую общаться друг с другом по Тайваню, чем обходить стороной этот вопрос и рисковать военным происшествием в Тайваньском проливе или провокациями, которые могут привести к эскалации напряженности.
Глобальный концерт также может сделать односторонние шаги менее разрушительными. Конфликты интересов вряд ли исчезнут, но новый инструмент, посвященный исключительно дипломатии великих держав, поможет сделать эти конфликты более управляемыми. Хотя члены, в принципе, одобряют международный порядок, регулируемый нормами, они также принимают реалистичные ожидания в отношении пределов сотрудничества и разделяют свои разногласия.
Во время концерта XIX века его участники часто сталкивались с упорными разногласиями, например, о том, как реагировать на либеральные восстания в Греции, Неаполе и Испании. Но они сдерживали свои разногласия с помощью диалога и компромиссов, вернувшись на поле битвы в Крымской войне в 1853 году только после того, как революции 1848 года породили дестабилизирующие течения национализма.
Глобальный концерт предоставит его членам широкую свободу действий, когда дело доходит до внутреннего управления. Они фактически согласились бы не соглашаться по вопросам демократии и политических прав, гарантируя, что такие разногласия не препятствуют международному сотрудничеству.
Соединенные Штаты и их демократические союзники не перестанут критиковать нелиберализм в Китае, России или где-либо еще, а также не откажутся от своих усилий по распространению демократических ценностей и практик. Напротив, они будут продолжать повышать свой голос и использовать свое влияние для защиты универсальных политических прав и прав человека.
В то же время Китай и Россия будут свободны критиковать внутреннюю политику демократических участников концерта и публично продвигать свое собственное видение управления. Но концерт также будет способствовать общему пониманию того, что является недопустимым вмешательством во внутренние дела других стран, и, как следствие, чего следует избегать.
Наша лучшая надежда
По общему признанию, создание глобального концерта станет препятствием для либерализации проекта, начатого мировыми демократиями после Второй мировой войны. Стремления предлагаемой руководящей группы устанавливают скромную планку по сравнению с давней целью Запада по распространению республиканского управления и глобализации либерального международного порядка. Тем не менее, это снижение ожиданий неизбежно, учитывая геополитические реалии XXI века.
Международная система, например, будет демонстрировать характеристики как биполярности, так и многополярности. Будуществовать два равных конкурента – США и Китай. Однако, в отличие от времен «холодной войны», идеологическая и геополитическая конкуренция между ними не охватит весь мир.
Напротив, ЕС, Россия и Индия, а также другие крупные государства, такие как Бразилия, Индонезия, Нигерия, Турция и Южная Африка, скорее всего, оттеснят две сверхдержавы друг от друга и будут стремиться сохранить значительную степень автономии.
И Китай, и Соединенные Штаты также, вероятно, ограничат свое участие в нестабильных зонах, представляющих меньший интерес, предоставив другим – или никому – управлять потенциальными конфликтами. Китай уже давно достаточно умен, чтобы сохранять политическую дистанцию от далеких зон конфликта, в то время как Соединенные Штаты, которые в настоящее время отступают из Ближнего Востока и Африки, усвоили это на собственном горьком опыте.
Таким образом, международная система XXI века будет напоминать европейскую систему XIX века, в которой были две крупные державы – Соединенное Королевство и Россия – и три державы меньшего ранга – Франция, Пруссия и Австрия.
Основная цель Европейского концерта заключалась в сохранении мира между его участниками посредством взаимной приверженности делу сохранения территориального урегулирования, достигнутого на Венском конгрессе в 1815 году.
Пакт основывался на добросовестности и общем чувстве долга, а не на договорном соглашении. Согласно британскому меморандуму, любые действия, необходимые для обеспечения выполнения их взаимных обязательств, «были намеренно оставлены на основании обстоятельств времени и конкретного дела».
Участники концерта осознавали свои конкурирующие интересы, особенно когда дело касалось периферии Европы, но стремились уладить свои разногласия и не дать им поставить под угрозу групповую солидарность.
Соединенное Королевство, например, выступило против предложенной Австрией интервенции, чтобы обратить вспять либеральное восстание, произошедшее в Неаполе в 1820 году. Тем не менее, министр иностранных дел Великобритании лорд Каслри, в конце концов, согласился с планами Австрии – при условии, что «они были готовы дать все разумные заверения в том, что их взгляды не были направлены на цели возвышения, подрывающие территориальную систему Европы».
Глобальный концерт, такой как Европейский концерт, хорошо подходит для обеспечения стабильности в условиях многополярности. Концерты ограничивают влияние полюсов до приемлемого размера. Такая неформальность позволяет им приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам и не позволяет отпугивать силы, не желающие выполнять связывающие обязательства.
В условиях растущего популизма и национализма, широко распространенного как в XIX веке, так и в наши дни, могущественные страны предпочитают более свободные группировки и дипломатическую гибкость фиксированным форматам и обязательствам. Неслучайно крупные государства уже обращаются к подобным коалициям или так называемым контактным группам для решения сложных задач.
Примеры многочисленны, и они включают в себя шестисторонние переговоры по ядерной программе Северной Кореи, коалицию P5 + 1, которая вела переговоры по ядерной сделке с Ираном 2015 года, и нормандскую группу, которая добивалась дипломатического урегулирования конфликта на востоке Украины. Концерт можно понимать как постоянную контактную группу с глобальным кругозором.
По отдельности XXI век будет политически и идеологически разнообразным. В зависимости от траектории популистских восстаний, поражающих Запад, либеральные демократии вполне могут быть в состоянии выстоять. Но то же самое будет с нелиберальными режимами.
Москва и Пекин усиливают внутреннее регулирование, не желая становиться открытыми. Стабильную демократию трудно найти на Ближнем Востоке и в Африке. Действительно, во всем мире демократия отступает, а не развивается – такова тенденция, которая вполне может продолжиться.
Следующий международный порядок должен дать место идеологическому разнообразию. Концерт обладает необходимой неформальностью и гибкостью для этого; он отделяет вопросы внутреннего правления от вопросов международной совместной работы.
В XIX веке именно такой подход к типу взаимодействия, не допускающий никаких вторжений во внутреннюю политику, позволил двум либерализующим державам – Соединенному Королевству и Франции – работать с Россией, Пруссией и Австрией, трем странам, решившим защитить абсолютную монархию.
Наконец, недостатки современной международной архитектуры подчеркивают необходимость глобального концерта. Соперничество между США и Китаем быстро накаляется, мир страдает от разрушительной пандемии, изменение климата продвигается, а развитие киберпространства создает новые угрозы. Эти и другие проблемы означают, что цепляться за статус-кво и полагаться на существующие международные нормы и институты было бы очень наивно.
Европейский концерт был образован в 1815 году в результате разрушительных Наполеоновских войн. Но отсутствие войны между великими державами сегодня не должно вызывать самоуспокоения. И даже несмотря на то, что мир прошел через предыдущие эпохи многополярности, прогресс глобализации увеличивает потребность и важность новых подходов к глобальному управлению.
Глобализация развернулась во время Pax Britannica, и Лондон контролировал ее до Первой мировой войны. После мрачного перерыва между двумя мировыми войнами Соединенные Штаты взяли на себя мантию глобального лидерства – со времен Второй мировой войны до XXI века.
Но теперь Pax Americana сбавил обороты. Соединенные Штаты и их традиционные демократические партнеры не имеют ни возможностей, ни желания закрепить взаимозависимую международную систему и универсализировать либеральный порядок, который они установили после Второй мировой войны.
Отсутствие лидерства США во время кризиса COVID-19 было поразительным; каждая страна справлялась с проблемой сама по себе. Президент Байден помогает Соединенным Штатам снова стать командным игроком, но насущные внутренние приоритеты страны и начало многополярности лишат Вашингтон огромного влияния, которым он когда-то пользовался.
Позволить миру сползать к региональным блокам или двухблочной структуре, подобной той, что была в период «холодной войны», – это бесполезно. Соединенные Штаты, Китай и остальной мир не могут полностью разъединиться, когда национальные экономики, финансовые рынки и цепочки поставок необратимо связаны друг с другом. Совместная группа управления – лучший вариант для управления интегрированным миром, который больше не контролируется гегемоном. Глобальный концерт отвечает всем требованиям.
Без отступлений
Все альтернативы глобальному концерту имеют дисквалифицирующие недостатки. Хотя ООН останется важным глобальным форумом, ее послужной список свидетельствует об ограничениях этого органа. Разногласия, порождаемые вето, часто делают Совет Безопасности беспомощным. Его постоянные члены отражают мир 1945 года, а не мир нынешний.
Расширение членского состава СБ ООН могло бы привести к его адаптации к новому распределению власти, но это также сделало бы этот орган еще более громоздким и менее эффективным, чем он есть сейчас. ООН должна продолжать выполнять свои многочисленные полезные функции, включая оказание гуманитарной помощи и поддержание мира, но она не может и не будет обеспечивать глобальную стабильность в XXI веке.
Уже нереально стремиться к глобализации западного порядка и возникновению мира, населенного в основном демократическими странами, приверженными поддержке либеральной международной системы, основанной на правилах. Момент однополярности закончился, и в ретроспективе разговоры о «конце истории» были триумфальным, пусть даже и изощренным, нонсенсом. В самом деле, политическая согласованность Запада никоим образом не может считаться само собой разумеющимся порядком. Даже если западные демократии вернут свою приверженность республиканским идеалам и друг другу, у них просто не будет материальной силы или политических средств для универсализации либерального международного порядка.
Американо-китайский кондоминиум – по сути, G-2, в которой Вашингтон и Пекин вместе будут наблюдать за взаимоприемлемым международным порядком – предлагает аналогичную ошибочную альтернативу. Даже если эти два равноправных конкурента смогут найти способ ослабить усиливающееся соперничество, большая часть мира останется вне их прямого поля зрения.
Более того, предсказывать глобальную стабильность на основе сотрудничества между Вашингтоном и Пекином вряд ли можно с уверенностью. У них будет достаточно проблем с управлением своими отношениями в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В более отдаленных районах им потребуется значительная поддержка со стороны других стран.
Американо-китайский кондоминиум также напоминает мир, поделенный на сферы влияния – мир, в котором Вашингтон и Пекин соглашаются разделить свое влияние по географическому признаку, возможно, разделив права и обязанности между державами второго уровня в своих регионах. Однако дать Китаю, России или другим державам полную свободу действий в отношении их соседей – значит поощрить экспансионистские тенденции и либо уменьшить автономию соседних стран, либо побудить их к отступлению, что приведет к еще большему распространению оружия и региональному конфликту.
Действительно, конечная цель размышлений о том, как навести порядок в XXI веке, состоит в том, чтобы избежать мира, более подверженного принуждению, соперничеству и экономическому разделению.
Pax Sinica тоже не работает. В обозримом будущем у Китая не будет ни возможностей, ни стремления закрепить мировой порядок. По крайней мере, на данный момент его основные геополитические амбиции ограничиваются Азиатско-Тихоокеанским регионом.
Китай заметно расширяет свой коммерческий охват, в частности, в рамках инициативы «Один пояс, один путь» – шаг, который значительно усилит его экономическое и политическое влияние. Но Пекин еще не продемонстрировал твердой готовности предоставлять глобальные общественные блага, вместо этого придерживаясь в значительной степени меркантилистского подхода к участию в большинстве частей земного шара.
Он также не стремился экспортировать свои взгляды на внутреннее управление другими народами или продвигать новый набор норм, чтобы закрепить глобальную стабильность. Кроме того, Соединенные Штаты, даже если они продолжат идти по пути стратегических сокращений, останутся державой первого ранга на протяжении ближайших десятилетий. Нелиберальный и меркантилистский Pax Sinica вряд ли будет приемлемым для американцев или многих других народов во всем мире, все еще стремящихся отстаивать либеральные принципы.
Когда дело доходит до улучшения существующей международной архитектуры, глобальный концерт побеждает не из-за его совершенства, а, скорее, по умолчанию; это наиболее многообещающая альтернатива. Другие варианты неэффективны, неработоспособны или недостижимы. Если группа управления не сможет материализоваться, впереди будет непокорный мир, которым никто не управляет.
Привести в движение
Глобальный концерт будет способствовать международной стабильности посредством постоянных консультаций и переговоров. Постоянные представители участников концерта будут регулярно встречаться при поддержке своих сотрудников и небольшого, но высококвалифицированного секретариата. Члены будут направлять своих самых опытных дипломатов в качестве постоянных представителей, которые будут равны по рангу, если не выше, послам ООН.
Концерт побудит Африканский Союз, Лигу арабских государств, АСЕАН и ОАГ прислать столь же авторитетных деятелей. Саммиты будут проходить по регулярному графику. Они также будут проводиться по мере необходимости для преодоления кризисов; одна из самых эффективных практик Европейского концерта заключалась в том, чтобы в короткие сроки собирать лидеров для разрешения возникающих споров.
Когда будут обсуждаться соответствующие вопросы, главы Африканского союза, Лиги арабских государств, АСЕАН и ОАГ вместе с лидерами вовлеченных в этот вопрос государств будут присутствовать на саммитах-концертах.
Должность глобального концерта будет ежегодно сменяться шестью участниками. Штаб-квартира организации не будет располагаться ни в одной из стран-участниц. Возможные места проведения – Женева и Сингапур.
В отличие от Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, где демонстративная деятельность часто вытесняет существенную инициативу, постоянные участники концерта не будут обладать правом вето, принимать формальные голоса или брать на себя обязательные соглашения или обязательства.
Дипломатия будет происходить за закрытыми дверями и будет стремиться к достижению консенсуса. Члены, которые выходят из строя и действуют в одностороннем порядке, сделают это только после изучения альтернативных вариантов действий.
Если участник отказывается от консенсуса, другие участники концерта будут координировать свой ответ. Это предложение предполагает, что никто из участников концерта не будет ревизионистской державой, настроенной на агрессию и завоевание.
Европейский концерт действовал эффективно в немалой степени потому, что его участники были, в широком смысле, удовлетворенными державами, стремящимися сохранить, а не отменить территориальный статус-кво.
В современном мире захват Россией территорий в Грузии и на Украине вызывает тревогу, показывая готовность Кремля нарушить территориальную целостность своих соседей. Так же обстоят дела с продолжающимися усилиями Китая предъявить претензии и построить военные объекты на спорных островах в Южно-Китайском море, а также с нарушением Пекином своих обещаний уважать автономию Гонконга. Тем не менее, ни Россия, ни Китай еще не превратились в непримиримо агрессивное государство, приверженное массовой территориальной экспансии.
Глобальный договор также снижает вероятность такого исхода, создавая форум, на котором его участники могут сделать прозрачными свои основные интересы безопасности и стратегические «красные линии». Тем не менее, если возникнет государство-агрессор, которое регулярно угрожает интересам других участников, оно будет исключено из группы, а остальные участники концерта выступят против него.
Чтобы продвигать солидарность великих держав, концерт должен сосредоточиться на двух приоритетах. Один из них – поощрение уважения к существующим границам и сопротивление территориальным изменениям с помощью принуждения или силы. Этот подход будет предвзят против заявлений о самоопределении, но участники концерта сохранят за собой право признавать новые страны так, как они считают нужным.
Хотя это даст всем странам широкую свободу действий по вопросам внутреннего управления, концерт будет разбираться на индивидуальной основе с государствами-неудачниками – или с теми, которые систематически нарушают основные права человека и общепринятые положения международного права.
Второй приоритет концерта будет заключаться в выработке коллективных ответов на глобальные вызовы. Во время кризиса концерт будет продвигать дипломатию и стимулировать совместные инициативы, а затем передавать реализацию соответствующему органу, например, ООН в вопросах по поддержанию мира, Международному валютному фонду в вопросах чрезвычайного кредитования или Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) в вопросах по общественному здравоохранению.
Концерт также вложит средства в более долгосрочные усилия по адаптации существующих норм и институтов к глобальным изменениям. Даже защищая традиционный суверенитет для уменьшения межгосударственных конфликтов, он также обсудит, как лучше всего приспособить международные правила и практику к взаимосвязанному миру.
Когда национальная политика имеет негативные международные последствия, эта политика становится делом концерта. В этом отношении концерт может помочь противостоять распространению оружия массового уничтожения и решить ядерные программы в Северной Корее и Иране.
Когда дело доходит до дипломатии с Пхеньяном и Тегераном, введения санкций против обоих режимов и реагирования на возможные провокации, на концерте будут присутствовать нужные стороны. Действительно, как постоянный орган, концерт значительно улучшил бы шестисторонний формат и форматы P5 + 1, которые исторически использовались для переговоров с Северной Кореей и Ираном.
Концерт также может стать площадкой для обсуждения проблемы изменения климата. Основными источниками выбросов парниковых газов являются Китай, США, ЕС, Индия, Россия и Япония. Вместе они производят примерно 65% мировых выбросов. С учетом того, что они соберутся за единым столом, концерт может помочь установить новые цели по сокращению выбросов парниковых газов и новые стандарты экологического развития, прежде чем передавать реализацию другим форумам.
Точно так же пандемия COVID-19 выявила недостатки ВОЗ, и концерт станет подходящим местом для выработки консенсуса по реформе здравоохранения.
В повестке дня концерта также будет разработка правил управления технологическими инновациями – цифровое регулирование и налогообложение, кибербезопасность, сети 5G, социальные сети, виртуальные валюты, искусственный интеллект. Эти важные вопросы часто оказываются между институциональными трещинами, и концерт может стать полезным средством международного надзора.
Основываясь на опыте своего предшественника в XIX веке, глобальный концерт должен также признать, что солидарность великих держав часто влечет за собой бездействие, нейтралитет и сдержанность, а не вмешательство.
Европейский концерт опирался на буферные зоны, демилитаризованные районы и нейтральные зоны, чтобы ослабить соперничество и предотвратить потенциальные конфликты. Участники концерта, возражавшие против инициатив, поддерживаемых другими, просто отказывались участия, вместо того, чтобы нарушить статус и заблокировать инициативу.
Соединенное Королевство, например, выступало против интервенции с целью подавления либеральных восстаний в Неаполе и Испании в 1820-х годах, но решило отсидеться, а не предотвращать военные действия других членов. Франция сделала то же самое в 1839 и 1840 годах, когда другие члены вторглись в Египет, чтобы бросить вызов османскому владычеству.
Как сегодня глобальный концерт может с пользой реализовать такие меры? В Сирии, например, концерт мог либо координировать совместные усилия, чтобы остановить гражданскую войну, разразившуюся там в 2011 году – либо предпринять меры, чтобы не допустить участия в войне всех крупных держав. В последнее время он мог бы стать площадкой для дипломатии, необходимой для введения буферной зоны или демилитаризованной зоны на севере Сирии, предотвращая боевые действия и гуманитарные страдания, которые последовали за внезапным уходом США и все более интенсивными атаками режима на провинцию Идлиб.
Войны через посредников в таких местах, как Йемен, Ливия и Дарфур, могли бы стать менее частыми и жестокими, если бы глобальный концерт преуспел в выработке общей позиции среди основных держав. Если бы в конце «холодной войны» сформировалась мощная руководящая группа, она могла бы предотвратить или, по крайней мере, сделать гораздо менее кровопролитные гражданские войны в Югославии и Руанде. Глобальный концерт не гарантирует ни одного из этих результатов, но сделает их все более вероятными.
Больше проблем, чем пользы?
Это предложение об учреждении глобального концерта наталкивается на ряд возражений. Один из них – предполагаемое членство. Почему бы не включить в список наиболее могущественные государства Европы, а не Европейский Союз, которым неумелов и коллективно управляет его комиссия и совет?
Ответ заключается в том, что геополитический вес Европы определяется ее совокупной мощью, а не силой отдельных ее государств-членов. ВВП Германии составляет около 4 триллионов долларов, а ее оборонный бюджет – около 40 миллиардов долларов, в то время как совокупный ВВП ЕС составляет примерно 19 триллионов долларов, а его совокупные расходы на оборону близки к 300 миллиардам долларов.
Более того, наиболее важные лидеры Европы не должны исключаться из концертных встреч. Главы ЕС – президенты комиссии и совета – могут приглашать лидеров Германии, Франции и других стран-членов на концертные саммиты. И хотя Соединенное Королевство вышло из ЕС, оно все еще разрабатывает свои будущие отношения с союзом. Членство ЕС в глобальном концерте дало бы Соединенному Королевству и ЕС сильный стимул держаться вместе, когда дело доходит до внешней политики и политики безопасности.
Некоторые могут усомниться во включении России, чей ВВП даже не входит в первую десятку и отстает от Бразилии и Канады. Но Россия – крупная ядерная держава, и ее вес на мировой арене намного превышает ее экономический вес. Отношения России с Китаем, ее соседями по ЕС и Соединенными Штатами окажут серьезное влияние на геополитику в XXI век. Москва также начала восстанавливать свое влияние на Ближнем Востоке и в Африке. Кремль заслуживает места за столом.
Основные части мира – Африка, Ближний Восток, Юго-Восточная Азия и Латинская Америка – будут представлены их основными региональными организациями, которые будут регулярно вносить свой вклад через свое постоянное присутствие в штаб-квартире концерта. Тем не менее, дипломаты, представляющие эти органы, наряду с избранными лидерами из своих регионов, присоединяются к собраниям участников концерта только тогда, когда обсуждаются вопросы, имеющие непосредственное отношение к делу.
По общему признанию, этот формат усиливает иерархию и неравенство в международной системе. Но концерт направлен на облегчение сотрудничества, ограничивая членство наиболее важными и влиятельными участниками; он сознательно жертвует широким представительством в пользу эффективности.
Другие организации предоставляют более широкий доступ, чем концерт. Страны, не включенные в концерт, все равно смогут использовать свое влияние в ООН и других существующих международных форумах. И у концерта была бы возможность менять состав со временем, если бы на это был консенсус.
Еще одно возможное возражение заключается в том, что глобальный концерт фактически приведет к созданию мира, состоящего из сфер влияния великих держав. В конце концов, Европейский концерт действительно предоставил своим участникам право на уважение и право на наблюдение – в их соответствующих районах. Однако концерт XXI века не будет поощрять или санкционировать сферы влияния. Напротив, он будет способствовать региональной интеграции и будет рассчитывать на то, что существующие региональные органы поощряют сдержанность.
Во всех регионах этот орган будет способствовать проведению консультаций между великими державами и совместному решению спорных региональных вопросов. Цель будет заключаться в содействии глобальной координации при признании полномочий и ответственности региональных органов.
Критики могут заявить, что концерт слишком ориентирован на государство для современного мира. Европейский концерт, возможно, хорошо подошел суверенным и авторитетным национальным государствам XIX века. Но общественные движения, неправительственные организации (НПО), корпорации, города и другие негосударственные субъекты теперь обладают значительной политической властью и нуждаются в местах за столом; расширение прав и возможностей этих социальных агентов имеет смысл.
Тем не менее, государства по-прежнему являются основными и наиболее способными игроками в международной системе. Действительно, глобализация и вызванная ею популистская реакция, а также пандемия COVID-19 укрепляют суверенитет и вынуждают национальные правительства возвращать себе власть.
Более того, концерт может и должен привлекать к обсуждениям неправительственные организации, корпорации и другие негосударственные субъекты, когда это необходимо, например, Фонд Билла и Мелинды Гейтс и крупные фармацевтические компании при обсуждении глобального здравоохранения – или Google при решении вопросов цифрового управления. Руководящая группа великих держав будет дополнять, а не заменять вклад негосударственных субъектов в глобальное управление.
Наконец, если привлекательность и эффективность глобального концерта проистекают из его гибкости и неформальности, тогда критики могут справедливо спросить, почему он должен быть институционализирован. Почему бы не позволить специальным группировкам соответствующих государств, таким как шестисторонние переговоры и P5 + 1, появляться и исчезать по мере необходимости? Разве существование G-7 и G-20 не делает излишним глобальный концерт?
Создание концертного штаба и секретариата наделит его большим авторитетом и эффективностью, чем другие группы, которые собираются время от времени. Регулярные встречи между шестью представителями концерта, ежедневная работа секретариата, присутствие делегаций из всех основных регионов, запланированные, а также чрезвычайные встречи на высшем уровне – эти определяющие черты придадут глобальному концерту постоянство, авторитет и легитимность.
Непрерывный и устойчивый диалог, личные отношения и давление со стороны коллег, сопровождающееся личной дипломатией, способствуют сотрудничеству. Ежедневное взаимодействие намного предпочтительнее эпизодического взаимодействия. Постоянный секретариат будет особенно важен для предоставления экспертных знаний, устойчивого диалога и выстраивания долгосрочной перспективы, необходимых для решения нетрадиционных вопросов, таких как кибербезопасность и глобальное здоровье.
Это решение также предлагает готовое средство для реагирования на непредвиденные кризисы. Пандемию COVID-19 можно было бы лучше сдержать, если бы концерт помог скоординировать глобальные ответные меры с первого дня. Распространение критически важной информации из Китая происходило слишком медленно, и только в середине марта 2020 года – спустя месяцы кризиса – лидеры G-7 провели видеозвонок, чтобы обсудить быстро распространяющуюся болезнь.
Таким образом, концерт может вытеснить как G-7, так и G-20. Соединенные Штаты, ЕС и Япония, вероятно, сосредоточат свои усилия на новом институте, возможно, предоставив G-7 тихо отмирать. Можно привести более веские доводы в пользу сохранения G-20, учитывая ее более широкий состав. Такие страны, как Бразилия, Индонезия, Саудовская Аравия, Южная Африка и Турция, возмутились бы потерей голоса и статуса, если G-20 отомрет. Тем не менее, если глобальный концерт реализует свой потенциал и превратится в ведущую площадку для координации политики, и G-7, и G-20 вполне могут потерять смысл своего существования.
Нет панацеи, но нет и альтернативы
Создание глобального концерта не было бы панацеей. Привлечение мировых тяжеловесов за стол переговоров вряд ли приведет к достижению консенсуса между ними. В самом деле, хотя Европейский концерт обеспечивал мир спустя десятилетия после своего создания, Франция и Великобритания, в конечном итоге, столкнулись с Россией в Крымской войне.
Россия снова в ссоре со своими европейскими соседями из-за Крымского региона, что тем самым подчеркивает неуловимый характер солидарности великих держав.
Концертный формат – нормандская группировка из Франции, Германии, России и Украины – пока не смог разрешить противостояние из-за Крыма и Донбасса. Тем не менее, глобальный концерт предлагает лучший и наиболее реалистичный способ улучшить координацию между великими державами, поддержать международную стабильность и продвигать порядок, основанный на правилах.
У Соединенных Штатов и их демократических партнеров есть все основания возродить солидарность Запада. Но им следует перестать делать вид, что глобальный триумф того порядка, который они поддерживали со времен Второй мировой войны, близок. Им также следует трезво осознать тот факт, что отказ от лидерства, вероятно, приведет к возвращению глобальной системы, омраченной беспорядком и неограниченной конкуренцией.
Глобальный концерт представляет собой прагматическую золотую середину между идеалистическими, но нереалистичными устремлениями и опасными альтернативами.
Ричард Хаас
Чарльз Купчан
Источник: https://katehon.com